Russland benutzt sein umstrittenes South-Stream-Pipeline-Projekt, um unter den Ländern der EU die Meinungsverschiedenheiten über härtere Sanktionen wegen der Ukraine-Krise zu vertiefen. Einige Länder haben eher ihren Handel mit Russland im Blick als den breiteren geopolitischen Kontext. Dies steht im Widerspruch zur Energiesicherheitspolitik der EU.
Zusammenfassung:
Russlands höchst umstrittene South-Stream-Pipeline verhärtet den geopolitischen Konflikt zwischen der Europäischen Union und Russland. Die Krise in der Ukraine und das Pipeline-Projekt haben die Meinungen innerhalb der EU polarisiert, einige Länder widersetzen sich damit den erklärten Zielen der Energiepolitik der EU. Diese zielt darauf ab, die europäischen Gasimporte zu diversifizieren, um die Abhängigkeit vom russischen Gas zu reduzieren, die Energiesicherheit der Ukraine zu stärken sowie die allgemeine wirtschaftliche Wettbewerbsfähigkeit der EU zu vergrößern. Widersprüche traten zutage – über die erklärten Ziele der Energiepolitik, über die Verhängung härterer Sanktionen gegen Russland und über die Verfolgung nationaler oder unternehmerischer Interessen auf Kosten der langfristigen Energieversorgungssicherheit der EU und der Ukraine.
Report:
Russlands South-Stream-Gaspipeline-Projekt ist die umstrittenste Herausforderung der Europäischen Union angesichts des russisch-ukrainischen Konflikts. Es wirkt sich auf die bilateralen Beziehungen mit Russland und auf die Beziehungen der 28 EU-Mitgliedstaaten untereinander aus. In Bulgarien und Russland wurde bereits mit dem Bau der Pipeline begonnen. Der Konflikt um das Projekt unterstreicht die internen strukturellen Schwächen und konkurrierenden nationalen Interessen zwischen den 28 Mitgliedstaaten der EU und ihren oftmals kurzfristig definierten strategischen Interessen. Er zeigt auch die Unfähigkeit der EU, gegenüber Moskau mit einer Stimme zu sprechen sowie das Unvermögen, eine kohärente strategische Antwort auf Russlands geopolitisch ausgerichtete Energie- und Außenpolitik zu präsentieren.
Die South Stream erhielt nie den Prioritäts-Status eines Transeuropäischen Energie-Netzwerks (TEN-E) dafür, ein „Projekt des gemeinsamen europäischen Interesses“ (PCI) zu sein – eine Auflistung von 248 Projekten, die im Jahr 2013 veröffentlicht wurde. Durch eine im Jahr 2010 beschlossene Gasrichtlinie, die nach den beiden russisch-ukrainischen Gaskrisen 2006 und 2009 erarbeitet wurde, erhielt die Europäische Kommission mehr Macht und Einfluss, insbesondere im europäischen Gassektor. Eine Regulierung für einen wettbewerbsfähigen Gasmarkt ist die einzige Waffe, die die Widerstandsfähigkeit der EU-Energieversorgungssicherheit stärken kann und die dabei die breiteren wirtschaftlichen und öffentlichen Interessen berücksichtigt.
Die Ukraine schien in die außenpolitische Umlaufbahn Russlands zurückzukehren
Doch die EU-Mitgliedsländer unterstützen ihre nationalen Energieriesen eher unkritisch und sie überprüfen ihre Energieprojekte mit Russland zumeist nicht unter den Gesichtspunkten der breiteren strategischen Folgen für die gesamte nationale wirtschaftliche Wettbewerbsfähigkeit und des öffentlichen Interesses. Die Europäische Kommission scheint oft die einzige Institution zu sein, die die Ansicht vertritt, dass größere wirtschaftliche und öffentliche Interessen wichtiger und wertvoller sind als einzelne Unternehmensinteressen oder -Projekte.
Die Europäische Kommission nutzte ihre Autorität, um das South-Stream-Projekt auf Eis zu legen, doch sie kann nicht direkt verbieten oder physisch verhindern, dass die Pipeline gebaut wird. Sie kann nur die Nutzung und die Kapazitäten der Pipeline regulieren. Für Russland war die South Stream nie nur ein reines Wirtschafts-Projekt. Sie ist vor allem ein geopolitisches Projekt, wie russische Experten bereits öffentlich zugegeben haben. Russlands Vereinbarung über einen neuen Gasvertrag mit der Ukraine, die unter dem damaligen pro-russischen Präsidenten Viktor Janukowitsch im Dezember 2013 zustande kam, schien dem Westen zu signalisieren, dass Russland kein Interesse mehr an der South Stream habe. Die Ukraine schien in die energiepolitische und außenpolitische Umlaufbahn Russlands zurückzukehren, so dass eine extrem teure Pipeline unter Umgehung der Ukraine, die zuvor ein unzuverlässiger Gas-Transitstaat war, nicht mehr benötigt werden würde.
Doch russische Energieexperten, Diplomaten und sein Energieriese Gazprom bestanden auf dem Bau der South-Stream-Pipeline als Reaktion auf Russlands geopolitische Interessen in Europa. Das Pipeline-Projekt ist jetzt eine weitere Waffe, um in der EU zu „Teilen und zu herrschen“. Sie wird in der russisch-ukrainischen Krise benutzt, um die Energie-Diversifizierungs-Bemühungen der EU und ihre gemeinsame Energieaußenpolitik zu untergraben. Und sie wird zukünftig den Druck auf die Ukraine erhöhen. Das South-Stream-Projekt ist nicht konform mit der Energieregulierung der EU und seinem „Dritten Energiepaket“ (TEP).
Putin warnte vor einer Politisierung der Pipeline
Die Pipeline widerspricht auch den im März neu deklarierten Zielen der EU-Energiepolitik:
- Diversifizierung der Gasimporte: Der Europäische Rat vereinbarte im März 2014, die Gasimport-Diversifikations-Möglichkeiten zu stärken, um die Energieabhängigkeit der EU von Russland nach der russischen Annexion der Krim zu reduzieren.
- Stärkung der Energiesicherheit der Ukraine: Die EU stimmte zu, die Ukraine bei deren eigener Diversifikationsstrategie zur Verringerung ihrer Gasabhängigkeit von Russland und bei der Stärkung ihrer heimischen Energiereformen zu unterstützen.
- Verbesserung der gesamtwirtschaftlichen Wettbewerbsfähigkeit: Die EU verfolgt Maßnahmen, die die Gaspreise verringern oder zumindest gleich halten sollen, um die wirtschaftlich-industrielle Wettbewerbsfähigkeit gegenüber den USA zu stärken. Die europäischen Gaspreise sind zwei oder drei Mal höher als in Amerika. Dieses seit 2013 bestehende Ziel ist nicht nur eine Reaktion auf die US-Schiefergasrevolution, sondern es spiegelt auch die Abhängigkeit Europas von teuren langfristigen Gaslieferverträgen mit Russlands Monopol-Gasexporteur Gazprom wider. Diese Verträge basieren auf ölindizierten Gaspreisen sowie auf den veralteten und problematischen Pay-or-take- und Ziel-Klauseln Gazproms.
Die Europäische Kommission intervenierte gegen die unterzeichneten Regierungsabkommen (IGAs) mit Gazprom und sie erhielt von den EU-Staaten ein Mandat, um direkt mit Russland über eine Lösung zu verhandeln. Eine neu gegründete gemeinsame Arbeitsgruppe der Europäischen Kommission und der russischen Regierung erzielte im Januar 2014 keine Fortschritte aufgrund konkurrierender strategischer und geopolitischer Interessen. Das South-Stream-Konsortium hat bisher offiziell keine Ausnahmen vom dritten EU-Energiepaket (TEP) beantragt. Es ist noch unklar, wie das South-Stream-Konsortium die durch das TEP auferlegten Kapazitätsbeschränkungen vermeiden will. Die South Stream könnte auf die Nutzung nur der Hälfte ihrer Pipeline-Kapazitäten begrenzt werden, falls sie nicht den Status eines Projekts des gemeinsamen europäischen Interesses (PCI) und eine Befreiung von den TEP-Auflagen erhalten sollte.
Gazprom und Bulgarien haben argumentiert, dass der Unterwasser-Abschnitt durch das Schwarze Meer, der für November 2014 geplant war, nicht durch das dritte Energiepaket abgedeckt wird, wie es bei anderen Offshore-Pipelines wie der „Green Stream“, der „Maghreb-Europa-Pipeline“, der „Transmed-Pipeline“ oder der geplanten Galsi-Pipeline von Algerien nach Italien der Fall ist. Die Europäische Kommission setzte die Treffen der bilateralen Arbeitsgruppe am 10. März 2014 aus, legte die South-Stream-Pipeline auf Eis und zwang Bulgarien Anfang Juni, sämtliche South-Stream-Aktivitäten zu unterbrechen. Die russische Regierung bestreitet, dass die South Stream nicht mit den EU-Gesetzen und -Vorschriften im Einklang stehe. Der russische Präsident Wladimir Putin hat die europäischen Unternehmen davor gewarnt, dass Pipeline-Projekt „zu politisieren“, da dies ein „gesamteuropäisches Projekt“ sei, von dem Russland und die EU profitierten.
Gründung eines neuen Gastransit-Netzbetreibers
Russland forderte die Welthandelsorganisation (WTO) am 30. April 2014 auf, sich einzumischen, und es behauptete, das „Dritte Energiepaket“ sei unvereinbar mit den WTO-Handelsregeln. Für den Kreml und Gazprom würde die South-Stream-Pipeline es ermöglichen, dass die russischen Gaslieferungen die Ukraine umgehen können und dass Russlands geopolitische Position als Europas dominierender Gasversorger, insbesondere in Mittel- und Südosteuropa, konsolidiert und ausgebaut würde. Sie würde unterm Strich alternative Projekte in der Region in einem bereits stagnierenden, wenn nicht schrumpfenden, europäischen Gasmarkt blockieren.
Neue Gaslieferverträge mit europäischen Ländern, in die das South-Stream-Projekt involviert wäre, die auf einem Öl-indexierten Preissystem basieren, würden alternative nicht-russische Gasversorgungsmöglichkeiten auf dem eingeschränkten europäischen Gasmarkt wirtschaftlich unrealistisch werden lassen. Das Projekt wird auch Russlands Einfluss auf die europäische Energiepolitik erhöhen und eine Außenpolitik verstärken, die dem zuwiderläuft, was die EU gerade auf dem Papier vereinbart hat. Russland sieht die South-Stream-Pipeline zudem als eine Möglichkeit an, um Kontrolle über das ukrainische Gastransitnetz zu erlangen. Seit den 1990-er Jahren versucht es, das ukrainische Gasnetz aufzukaufen und zu kontrollieren.
Russland zwang die Ukraine, die höchsten Gaspreise in Europa zu bezahlen, und bot dann niedrigere Gaspreise im Austausch dafür an, dass die Ukraine ihre nationale Gasinfrastruktur an Russland verkauft. Auf die gleiche Art und Weise erwarb es das weißrussische Leitungsnetz. Anfang Juni 2014 präsentierte die neue Regierung der Ukraine dem Parlament einen Gesetzentwurf, der der Regierung die Gründung eines neuen Gastransit-Netzbetreibers erlauben würde. 49 Prozent der Unternehmensanteile dürften nur an Investoren aus der EU, den USA und der Europäischen Energiegemeinschaft angeboten werden. Der Gesetzentwurf schließt Gazprom oder andere russische Investoren vom Kauf einer Beteiligung an dem Gastransit-Netzbetreiber aus. Der neue Betreiber wird ein Mitglied des „Europäischen Netzes der Übertragungsnetzbetreiber von Gas“ (ENTSO-Gas) sein.
Nach Ansicht Russlands gäbe es, wenn die South Stream im Jahr 2018 fertig gestellt ist und sie vom EU-TEP und dessen Regelung des Zugangs Dritter ausgenommen sein wird, keine Notwendigkeit mehr, dass die russischen Gaslieferungen die Ukraine durchqueren – und damit hätte das ukrainische Gasleitungsnetz auch keine strategische Bedeutung mehr für die EU. Durch eine Umgehung der Ukraine würde deutlich weniger russisches Gas durch die Ukraine fließen und Moskau wäre in der Lage, seinen politischen Druck auf zukünftige ukrainische Regierungen zu maximieren, solange Kiew von russischen Gaslieferungen abhängig bleibt. Dies wird Kiew in zukünftigen Gasverhandlungen mit Russland deutlich schwächen.
Bestehende Spaltungen innerhalb der EU vertieft
Die europäischen Land-Abschnitte der South Stream werden mehr als 16 Milliarden Euro und der Unterwasser-Abschnitt nochmals 16 Milliarden Euro kosten. Die gesamten realen Kosten, einschließlich der Investitionen in neue Pipelines, Gaskompressoren und andere Gasinfrastruktur-Elemente für Russlands Süd-Korridor, sind auf 65 Milliarden Euro geschätzt worden. Russlands eigenes Gastransportsystem wird in seinem südlichen Korridor durch den Bau einer zusätzlichen 2.446 km (1.520 Meilen) langen Pipeline und 10 Verdichterstationen mit einer Kapazität von 1.473 MW erhöht werden. Dies soll in zwei Phasen noch vor Dezember 2019 umgesetzt werden.
Gazprom und die russische Regierung müssen die gesamten Infrastrukturinvestitionen der South Stream in die neu unterzeichneten Gasverträge mit ihren europäischen Kunden zu einem Zeitpunkt einpreisen, an dem sich Russland bereits einer prekären wirtschaftlich-finanziellen Situation gegenübersieht. Russland hat bis zu 100 Milliarden US-Dollar für subventionierte Investitionen in die Öl- und Gasproduktion in der entlegenen Jamal-Region im Nordwesten Sibiriens aufgebracht und weitere 50 Milliarden US-Dollar für die Subventionierung der Olympischen Spiele in Sotschi ausgegeben. Russlands Gaslieferungen nach Europa werden die teuerste Option sein im Vergleich zu den rumänischen und bulgarischen Offshore-Gasprojekten, den Offshore-Ressourcen Kroatiens in der Adria und den israelischen und zyprischen Optionen im östlichen Mittelmeerraum – obwohl Russland einige vorübergehend niedrigere Gaspreise anbietet.
Diese Versorgungsmöglichkeiten liegen viel näher und reduzieren die Transportkosten wesentlich im Vergleich zu Russlands Anbindungen an die weiter entfernten Gasfelder mit ihren höheren Produktionskosten. Selbst Russlands Energieministerium warnte Gazprom im Jahr 2013, dass seine Gasexporte nach Europa ab 2016-2018 nicht mehr mit den LNG-Exporten der USA und anderer Länder nach Europa ausreichend wettbewerbsfähig sein werden. Die Unterzeichnung neuer Gaslieferverträge mit Russland – insbesondere solcher, die mit dem South-Stream-Projekt verknüpft sind –, stünde im Widerspruch zu der erklärten EU-Politik, die Gaspreise zu senken oder zumindest einzufrieren, um so die gesamte Wettbewerbsfähigkeit der Industrie der EU zu stärken – insbesondere für energieintensive Industrien mit umfangreichen und teuren Gaslieferungen.
Die Krise in der Ukraine und der Konflikt der EU mit Moskau um die South-Stream-Pipeline haben bestehende Spaltungen innerhalb der EU vertieft und die Russland-Politik der EU sowie die Energiebeziehungen geschädigt. Die Europäische Kommission hat die Bereitschaft demonstriert, ihre eigenen Vorschriften durchzusetzen und Russlands geplante Gaspipeline durch Bulgarien und die Balkanstaaten nach Westeuropa zu stoppen. Ob sie in der Lage ist, dies gegen eine starke russische Opposition und die europäischen Geschäftsinteressen mit Russland durchzusetzen, bleibt unklar und hängt letztlich von der Unterstützung aller 28 Regierungen ab. Diese Unterstützung hat während des eskalierenden Ukraine-Konflikts gefehlt.
Russland droht Bulgarien mit dem „Plan B“
Die South-Stream-Pipeline hebt verschiedene Widersprüche hervor. Diese treten zwischen den erklärten Zielen der Energiepolitik, der Verhängung von Sanktionen und einer Politik der Verfolgung nationaler oder Unternehmensinteressen auf Kosten der Sicherheit der Energieversorgung der EU und der Ukraine zutage. Niedrigere Gaspreise würde auch die gesamtwirtschaftliche Wettbewerbsfähigkeit stärken. Verschiedene europäische Gasunternehmen haben neue, teure, langfristige Gas- und Ölverträge mit Gazprom unterzeichnet. Sie könnten ihre Gasabhängigkeit von Russland steigern und sich selbst zu einer Geisel der teuersten Gas-Option machen.
Russland hat immer argumentiert, dass die Ukraine ein unzuverlässiger Gas-Partner wäre und aus diesem Grund eine weitere große Umgehungsleitung erforderlich sei. Doch Russland hat nun die Krim annektiert und die Ukraine destabilisiert. Es wird mit der aktuellen politischen Instabilität der Ukraine als Begründung die South-Stream-Pipeline als Umgehung bauen, nachdem es das Problem selbst geschaffen hat. Russische Energieexperten und Diplomaten sagen: Falls es der EU gelingt, ihren Gasverbrauch wie geplant zu reduzieren, und Russland die South Stream baut, würde das ukrainische Gastransitnetz bedeutungslos werden. Dies würde es Russland erlauben, mehr Druck auf die Ukraine auszuüben und deren politische Schlagkraft in den Beziehungen zu Moskau zu mindern.
Die South Stream ist nicht nur ein Unternehmensprojekt oder ein Energiesicherheitsproblem. Sie ist der Kern der andauernden „ukrainischen Frage“ und des geopolitischen Konflikts zwischen Moskau, der EU und Kiew. Der ukrainische Erdgas-Transitstatus wird ihre zukünftige Entwicklung mit der EU und Russland beeinflussen. Wenn sich die EU aufgrund des South-Stream-Projekts kompromittiert, wird dies den künftigen demokratischen Weg der Ukraine und die Reform ihres Energiesektors untergraben. Dies würde unterm Strich Russlands Druck auf die Ukraine unterstützen. Der South-Stream-Konflikt zwischen der EU und Russland ist letztlich ein geopolitischer Konflikt der konkurrierenden regionalen Ordnungen. Experten sagen, die EU muss deutlich machen, dass Russland eine strategische Wahl treffen muss: Entweder es lehnt weiterhin freie und liberalisierte Energiemärkte in der EU ab oder es steht vor einer Zukunft, in der die Rolle von Gas im europäischen Energiemix begrenzt ist, um das Risiko zu reduzieren.
Russland müsste auch sein eigenes Export- und Investitionsregime liberalisieren, inklusive einer Öffnung des Zugangs zu seinen Pipelines für ausländische Investoren, und es müsste akzeptieren, dass Europa seinen Energie-Mix sowie seine Gasimporte diversifiziert. Bulgariens neue Übergangsregierung, die seit dem 6. August im Amt ist, setzte alle Aufträge und Verträge für den Bau der South-Stream-Pipeline im Land aus. Russland reagierte mit der Drohung, Bulgarien durch einen „Plan B“ zu ersetzen und eine alternative Pipeline-Route durch die Türkei und Griechenland nach Italien zu verfolgen. Russlands alternativer „Plan B“ ist nicht glaubwürdig, da er Russlands weiteren wirtschaftlichen und geopolitischen Interessen in Südosteuropa und in der EU widerspricht – und er würde die regulatorischen Konflikte mit der Europäischen Kommission nicht lösen.
Dieser Bericht wurde von Dr. Frank Umbach verfaßt und wird unseren Mitgliedern mit freundlicher Genehmigung von © Geopolitical Information Service AG, Vaduz zur Verfügung gestellt: www.geopolitical-info.com
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